Gouvernance foncière et sécurisation des droits dans les pays du Sud.

 

Livre blanc des acteurs français de la Coopération,

 

 

 

Comité technique Foncier et Développement,

Paris juin 2009, 128 p.

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Table des matières

 

9 Préface

11 Liste des sigles

13 Introduction

 

PARTIE 1. Les défis contemporains de la question foncière

 

Des défis sans précédents

15 Des rythmes inédits de croissance démographique et d’urbanisation

16 L’accès à la terre

18 Le rôle du foncier dans le développement

19 L’urgence de la question environnementale

Les conflits pour l’accès à la terre

20 Inégalités et exclusion dans l’accès à la terre et au logement

21 Le foncier, facteur de conflits sociaux

La diversité des droits fonciers, un fruit de l’histoire

22 La marque des colonisations sur les systèmes fonciers

23 Les politiques foncières après les indépendances

Libéralisation et besoin de politiques foncières

25 Libéralisation du commerce mondial et redéfinition du rôle de l’État

26 Les transitions démocratiques

26 De nouvelles vagues d’investissements fonciers internationaux

27 L’intervention publique soumise à des pressions contradictoires

 

PARTIE 2. Proposition d’un cadre d’analyse

 

Les fonctions du foncier

29 Des fonctions économiques potentiellement concurrentes

33 Les fonctions sociales et politiques

34 Concurrences et régulations entre usages, fonctions et acteurs

Des mécanismes de régulation contradictoires

35 Une diversité des systèmes de référence

36 Un clivage entre légalité et extra-légalité

38 La question des droits dits « coutumiers »

40 La reconnaissance des droits locaux, une question politique

Marchandisation des droits et insécurité foncière

42 Transmission et circulation des droits fonciers

44 La question de la marchandisation des droits fonciers

45 La question de l’insécurité foncière

Dynamiques foncières et offre institutionnelle

 

PARTIE 3. Les orientations de politique foncière

 

Politiques foncières et gouvernance foncière

49 Les politiques foncières, leur objet, leurs outils

50 Les politiques foncières s’articulent aux autres politiques sectorielles

51 Les politiques foncières, une question de gouvernance

Adapter ou réformer les politiques foncières ?

53 Bilan des politiques foncières de la seconde moitié du XXe siècle

59 Cadastres, SIF, enregistrement : les limites d’une approche technique

64 Les réformes de la législation et de l’administration foncières

66 Les deux fiscalités foncières

67 Des politiques foncières pour répondre aux défis du XXIe siècle

 

PARTIE 4. Positionnement de la Coopération

 

Le retour du foncier dans les politiques de coopération

69 Nouvelle donne sociopolitique et émergence de la question foncière

70 Unification des marchés fonciers et intégration sociale

72 Un consensus en construction

Les clefs de l’engagement des bailleurs de fonds

73 Les principes définis par l’Union européenne

74 Sept principes complémentaires à ceux de l’Union européenne

L’apport de la France en matière de politiques foncières

75 Sur l’Afrique de l’Ouest rurale, une contribution privilégiée

76 Contribution accrue aux programmes multilatéraux sur le foncier urbain

Propositions de positionnement de l’aide française

77 Des axes de travail à développer

79 Proposition de création d’un groupe d’échange au niveau de l’UE

80 Deux conditions…

 

Annexe A. Illustrations à l’appui du livre blanc

 

81 A.1. Deux conflits politiques à dimension foncière

82 A.2. Réforme agraire, collectivisation, décollectivisation au Vietnam

83 A.3. Politiques agricoles et concentration foncière en Uruguay

84 A.4. De fortes spécificités régionales

85 A.5. L’attribution administrative de terrains pour l’habitat

en Afrique de l’Ouest francophone

85 A.6. L’accès à l’eau et le contrôle des pâturages dans la zone sahélienne

86 A.7. Conditions d’émergence et de maintien d’une gestion en commun

87 A.8. Terres privées, terres communes en pays winye (Burkina Faso)

87 A.9. Régulations coutumières, marché et démographie

88 A.10. Villes d’Afrique : les limites de la gestion coutumière

89 A.11. Le tutorat entre migrants et autochtones en Afrique de l’Ouest rurale

89 A.12. L’impossible codification des droits délégués en Afrique de l’Ouest

90 A.13. Cadastre et informalité des transferts dans les zones rurales en Haïti

90 A.14. Associer les habitants au processus de régularisation et d’aménagement

91 A.15. Les limites des politiques de plafonnement de la propriété

91 A.16. Participation populaire et décentralisation en Bolivie

92 A.17. Des expériences de régulation des marchés fonciers ruraux en Europe

93 A.18. La réforme des ejidos au Mexique

 

Annexe B. Quelques actions de la Coopération française

 

95 B.1. Vingt-cinq ans de réflexions et d’actions sur le foncier

97 B.2. Démarches de sécurisation foncière : quatre innovations

100 B.3. Références à l’appui des axes stratégiques proposés

109 Définition des termes utilisés

119 Références utilisées

 

L’ouvrage est disponible à l’adresse suivante

http://www.foncier-developpement.org/vie-des-reseaux/le-projet-appui-a-lelaboration-des-politiques-foncieres/le-livre-blanc-sur-les-politiques-foncieres-des-acteurs-francais-de-la-cooperation/version-integrale-du-livre-blanc/gouvernance-fonciere-et-securisation-des-droits-dans-les-pays-du-sud/view

 

 

 

Présentation (4e de couverture)

 

Le foncier est un rapport social. Il renvoie aux relations qui s’établissent entre les hommes à propos de l’accès à la terre et aux ressources naturelles. Il constitue donc un enjeu économique, social et politique majeur. Parce qu’ils définissent les droits sur la terre, la façon de les gérer, et les règles d’affectation des terres, les politiques

foncières ont un rôle central dans les stratégies de développement.

Les choix de politique foncière font l’objet de nombreux débats : faut-il favoriser le développement du marché foncier ? Comment traiter les droits locaux ? Comment conjuguer croissance économique, équité et protection de l’environnement ?

Face aux défis sans précédents auxquels ils sont confrontés, les pays du Sud ont besoin d’une gouvernance foncière qui tienne compte de la diversité des situations sociales, politiques et institutionnelles. Il faut promouvoir des dispositifs de sécurisation foncière fondés sur la reconnaissance de la diversité des droits et des sources de légitimité, au service d’un développement économique équitable et durable.

Cet objectif implique souvent une redéfinition du rôle des pouvoirs publics afin de réguler la compétition que se livrent les différents acteurs pour accéder à la terre. En cohérence avec la Déclaration de Paris et dans le respect de l’histoire de chaque pays, la coopération internationale se doit d’apporter son appui aux politiques foncières dont la définition fait débat au niveau national entre acteurs, publics, privés et associatifs. Cet appui doit contribuer à promouvoir une gouvernance démocratique du foncier.

Tels sont les messages que les acteurs de la coopération sur le foncier, autour du comité « Foncier et Développement », proposent comme stratégie à la Coopération française.

 

Ce livre blanc est l’aboutissement de travaux du comité technique Foncier et Développement, coprésidé par le représentant de la direction de la Politique de développement du ministère des Affaires étrangères et européennes et par le représentant de l’Agence française de développement.

Sa préparation a donné lieu à des débats, des échanges et des consultations entre experts français travaillant sur la question foncière dans les pays du Sud, en 2007 et 2008.

Les opinions exprimées n’engagent que le comité technique. Ils ne reflètent pas nécessairement les vues de l’administration française.

Ce document existe également en version anglaise. Une synthèse en français, anglais, espagnol, portugais, en a été publiée. Tous ces documents sont téléchargeables sur le site « Foncier et développement »

(http://www.foncier-developpement.org).

 

 

Les auteurs

 

La rédaction a été assurée par Philippe Lavigne Delville, alors directeur scientifique du Groupe de recherche et d’échanges technologiques (Gret) et Alain Durand-Lasserve, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), laboratoire Sedet, université Denis Diderot, Paris.

 

Ont également contribué à ce document par leurs apports écrits ou oraux : Vincent Basserie (Hub rural pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre), Jean Benhamou (AFD), Christophe Besacier (MAEE), Jean-Pierre Chauveau (IRD), Gérard Chouquer (CNRS/Fief), Jean-Philippe Colin (IRD), Lorenzo Cotula (IIED), Olivier Delahaye (université de Caracas), Peter Hochet (laboratoire Citoyennetés, Burkina Faso), Florence Lasbennes (MAEE, DPDév/PEA), Pierre Laye (MAEE, DPDév/GMVL), Pierre-Yves Le Meur (IRD), Sergio Leite (CPDA-UCRRJ, Brésil), Eric Léonard (IRD), Etienne Le Roy (LAJP/Paris 1), Michel Merlet (Agter), Hubert Ouedraogo (Initiative UACEA- BAD sur les politiques foncières en Afrique), Jacques Ould Aoudia (ministère des Finances), Vatché Papazian (AFD), Caroline Plançon (LAJP/Paris I), Alain Rochegude (LAJP/Paris I), Thomas Ruger (CNASEA), Harris Selod (INRA/PSE /Banque mondiale), André Teyssier (CIRAD), Lionel Vignacq (MAEE).

Ce document a été validé lors d’une réunion élargie du comité technique Foncier et Développement, le 29 novembre 2008, en présence de partenaires européens et internationaux.

Clara Jamart (Agter), Emilie Pèlerin (Gret) et Marie Cécile Thirion (AFD) ont réalisé une relecture finale du document, Caroline Plançon (LAJP/Paris I) et Gérard Chouquer (Fief) ont apporté leur contribution à la finalisation du glossaire, et Joseph Comby (consultant foncier) à la révision finale du livre blanc.

 

 

 

Commentaire

 

Cet ouvrage collectif est le fruit des travaux du comité consultatif « Foncier et Développement » du Ministère des Affaires Étrangères et Européennes et de l’Agence Française de Développement, et co-présidé par des représentants de ces deux institutions. La rédaction a été assurée par Philippe Lavigne Delville, directeur scientifique au Groupe de recherches et d’échanges technologiques et par Alain Durand-Lasserve, du CNRS. Le Livre blanc ne reflète donc pas nécessairement la position de l’administration française.

L’ouvrage constitue une appréciable synthèse de la réflexion du Comité. Celui-ci a souhaité traiter du foncier entendu comme rapport global de l’homme à la terre et aux ressources naturelles, dans ses dimensions économiques, sociales et politiques. Après avoir exprimé les défis contemporains en jeu dans la question foncière (rythmes, échelles, conflits, diversité, libéralisation), l’ouvrage propose un cadre d’analyse (fonctions du foncier ; mécanismes de régulation ; marchandisation des droits ; insécurité foncière ; dynamiques foncières et offre institutionnelle). Sur ces bases, il est alors possible d’analyser les orientations que peut suivre une politique foncière articulée avec les autres politiques, de gouvernance, de cadastre et plus généralement d’emplois d’outils techniques, de fiscalité, de législation. La dernière partie du livre décrit les positions de la Coopération française en relevant le fait que les termes de la question foncière ont récemment beaucoup changé et que la Coopération française elle-même doit modifier son approche, en regard des politiques européennes, des nouvelles conditions économiques des années 2000, et des nouvelles conditions de la gouvernance du foncier, parmi lesquelles la gestion décentralisée et participative occupe la place centrale.

Des annexes constituent une sélection de cas, présentés sous la forme de brèves fiches récapitulatives. Un glossaire propose une trentaine de définitions de termes et expressions majeurs.

Le grand intérêt de l’ouvrage, produit de la recherche sur le foncier, est de battre partout en brèche tout ce qui pourrait ressembler à une vulgate ou à un prêt-à-porter foncier. La préoccupation constante des deux rédacteurs et du collectif qui est derrière eux, est de situer les thématiques dans la complexité en explorant tous les liens qui relient la question du foncier aux autres questions politiques et sociales. Ainsi le Livre blanc prend acte de la crise des législations foncières dans les pays où l’immatriculation reste un objectif ; de la nécessité de prendre en compte la pluralité des systèmes de droits ; de connaître et de prendre en compte la diversité des pratiques économiques et spatiales des populations ; de la montée en puissance de la société civile et de la nécessité d’une gestion locale du foncier ; du décalage existant le plus souvent entre des situations formelles intéressantes ou même novatrices et des conditions d’application plus hésitantes voire détournées ; etc.

Mais ce souci de complexité n’empêche pas que se dessinent les contours d’une analyse qualitative qui a la préférence des experts du Comité, et qui, sur tel ou tel point, peut ne pas concorder avec les positions des gouvernements et de leurs services, des administrations de Coopération, des ONG, des professionnels, voire des populations. Les experts du Comité recommandent en effet, que soient appuyées les politiques foncières les plus ouvertes à une approche anthropologique du droit, les moins centralisées, les plus souples et les moins coûteuses quant aux techniques d’accompagnement, les plus participatives enfin. Tirant les leçons, souvent positives, d’expériences comme les Plans Fonciers Ruraux d’Afrique de l’Ouest ou les Guichets Fonciers malgaches, réfléchissant aux meilleures façons de sécuriser le foncier (par le certificat de préférence au titre foncier), d’accompagner les politiques foncières des différents États, le Livre blanc constitue dès lors autant une vision d’avenir pour le foncier qu’un bilan de la recherche sur le sujet. Cependant, prolonger l’analyse tout en se plaçant aussi au niveau opérationnel est le défi nouveau qui se pose. Car, devant les tensions foncières renouvelées qui se font jour il serait impensable que le Livre blanc ne débouche pas sur des actions de coopération en matière foncière, tout en disant fort bien et par avance pourquoi telle ou telle autre forme de Coopération qui serait insouciante des conditions de la gouvernance foncière risquerait d’échouer.

 

 

GC janvier 2011


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