Jean-Philippe COLIN, Pierre-Yves LE MEUR et Éric LÉONARD (éd)

 

 

Les politiques d’enregistrement des droits fonciers.

 

 

Du cadre légal aux pratiques locales

 

 

ed. Karthala, Paris 2009, 540 p.

 

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Table des matières (résumée)

 

SOMMAIRE

 

1. Introduction. Identifier les droits et dicter le droit. La politique des programmes de formalisation des droits fonciers - J.-Ph. Colin, P.-Y. Le Meur, E. Léonard

 

2. Conceptions des droits fonciers, récits de politiques publiques et controverses : Les Plans fonciers ruraux en Afrique de l'Ouest - Ph. Lavigne Delville

 

3. La loi de 1998 sur le domaine rural dans l’histoire des politiques foncières en Côte d’Ivoire. La politique des transferts de droits entre « autochtones » et « étrangers » en zone forestière - J.-P. Chauveau

 

4. La Réorganisation Agraire et Foncière au Burkina Faso (1984-2004) : vingt ans de décalage entre cadre légal et pratiques locales - B. Tallet

 

5. « Une brousse connue ne peut pas bouffer un fils de la terre ! » Droits sur la terre et sociologie du développement dans le cadre d’une opération de sécurisation foncière (Ganzourgou, Burkina Faso) - J.-P. Jacob

 

6. Le Plan Foncier Rural au Bénin : connaissance, reconnaissance et participation - H. Edja & P.-Y. Le Meur

 

7. Certification foncière en Éthiopie : processus et impact initial - K. Deininger, D. Ayalew Ali, S. Holden, J. Zevenbergen

 

8. Décentralisation de la gestion foncière à Madagascar : processus, enjeux et perspectives d'une nouvelle politique foncière - A. Teyssier, R. Andrianirina Ratsialonana, R. Razafindralambo, Y. Razafindrakoto

 

9. L'Etat, l'ejido et les droits fonciers : ruptures et continuités du cadre institutionnel formel au Mexique - E. Bouquet & J.-Ph. Colin

 

10. Changement légal et sécurisation des transactions foncières au Mexique - E. Bouquet

 

11. L’économie très politique d’un programme de titularisation foncière. Trajectoires locales d’endogénéisation du changement légal en milieu rural mexicain - E. Léonard

 

12. Politiques publiques et politique locale. Le processus de certification foncière en zone indienne au Mexique - E . Velazquez

 

13. Le titrage des terres, instrument d’une restructuration orientée de l’agriculture péruvienne - E. Mesclier

 

14. Titrage, villagisation et recompositions socio-foncières au centre du Vietnam - F. Fortunel

 

15. Vaincus au tribunal, gagnants sur le terrain. Réforme foncière en Indonésie : entre droit coutumier, droit du projet et droit étatique - D. Roth

 

 

 

L’ouvrage (présentation de l’éditeur)

 

Depuis une quinzaine d'années, la thématique foncière revient en force dans le champ des politiques de développement et dans celui de la recherche. Ce regain d'intérêt exprime des enjeux multiples : accroissement de la productivité du secteur agricole, réduction de la pauvreté, durabilité socio-environnementale, sécurité alimentaire, prévention des conflits.

Un axe fort de la mise en agenda politique de la question foncière concerne la reconnaissance des droits des familles et des communautés rurales dont les terres sont gouvernées sous un régime "coutumier". Depuis le début des années 1990, cet objectif a généré une importante ingénierie institutionnelle, à travers la production de textes légaux et de programmes d'enregistrement des droits fonciers dans les pays du Sud.

Le présent ouvrage propose une lecture de ces interventions qui privilégie leurs enjeux politiques, à partir d'études empiriques conduites en Afrique subsaharienne, en Amérique latine et en Asie du Sud-Est. Trois entrées organisent cette lecture : (i) le rôle de la politique foncière dans les trajectoires historiques et contemporaines de construction des États et des champs politiques nationaux ; (ii) les dispositifs opérationnels de mise en œuvre de ces politiques ; (iii) leur mise en actes dans les arènes locales.

 

 

 

Les éditeurs

 

Les trois éditeurs sont chercheurs à l’Institut de Recherche pour le Développement. Ils travaillent depuis plus de dix ans sur la question foncière dans différents pays du Sud.

Jean-Philippe Colin est économiste institutionnaliste.

Pierre-Yves Le Meur est anthropologue.

Éric Léonard est socio-économiste.

 

 

 

Commentaire

 

Bien qu’adoptant la forme d’un recueil d’articles, cet ouvrage particulièrement important tente une forme de synthèse : comprendre ce que signifie le regain d’intérêt pour les politiques foncières depuis une quinzaine d’années, et le faire dans différentes zones du “Sud”, Afrique subsaharienne, Amérique latine et Asie du Sud-Est.

Un premier axe d’investigation consiste à voir en quoi la politique foncière contribue à la construction des États et des champs politiques nationaux. La voie est celle de l’arbitrage entre des impératifs économiques, des objectifs d’équité sociale et des “modes de gouvernementabilité” dépendant de chaque État national. Les intentions de “bonne gouvernance” pour mettre en place les dispositifs de certification foncière reposant sur les communautés locales ne suffisent pas. Les décideurs politiques sous-estiment la tâche, en restant dans une conception d’ingénierie institutionnelle, c’est-à-dire en croyant qu’il suffit d’afficher une volonté politique gouvernementale et de transparence de la gestion.

Un second axe du volume est de décrire les dispositifs opérationnels de mise en œuvre de ces politiques. Ces dispositifs ont-ils une dynamique propre ? Sont-ils des “champs sociaux semi-autonomes ” ? L’hypothèse de base est que ces formes officielles d’intervention ne sont pas aussi neutres dès qu’il est question de transcription, de cadastrage et d’enregistrement des droits. Au cœur de l’évaluation, on trouve le choix, fait par plusieurs politiques, de diffuser le droit de propriété privée comme meilleure incitation possible à l’usage le plus productif de la terre. Les avantages attendus ont été ou sont encore la sécurité de la tenure, l’ouverture d’un marché du foncier, l’encouragement au crédit garanti par le titre, l’investissement économique rendu possible (plantations, grands travaux d’irrigation et de drainage).

Enfin, dans le troisième volet de l’ouvrage, les auteurs observent la façon dont les politiques foncières sont réalisées sur leurs différents terrains. Ici, l’hypothèse de travail est que les politiques d’enregistrement des droits sont interprétées et appropriées par les populations concernées et que leur enjeu dépasse alors singulièrement le cadre foncier et agraire.

Voici donc un ouvrage qui propose un ensemble d’idées particulièrement importantes. La première est que malgré la croissance urbaine, la question foncière en milieu dit rural conserve une actualité aiguë dans les pays du Sud. La seconde est que la question passe d’abord, pour les sociétés en question, par une reconnaissance des droits qui conduise les politiques foncières à nommer les droits notamment coutumiers, à les enregistrer et à les intégrer dans des dispositifs légaux. Or ces droits sont informels et leur prise en compte par les politiques foncières récentes repose sur un paradigme des années 1960-1980, dit “orthodoxe” qui passait par la préconisation du cadastrage et du titrage systématiques. Ce paradigme, qui a guidé la politique de la Banque Mondiale jusqu’à la fin des années 1980, par exemple, a été remis en cause.

Les critiques adressées à cette approche orthodoxe ont conduit les experts à ne recommander le titrage et le cadastrage que pour les situations de front pionnier où il n’y a pas de droits coutumiers, là où les conflits fonciers sont tels qu’il faut y remédier (ex. des zones de migration), là où il y a opportunité de valorisation des terres et de développement d’un marché foncier (ex. du périurbain), là où un projet de développement doit être mis en place, enfin là où on est assuré que la délivrance des titres assurera un meilleur accès au crédit. Bien que le choix d’une forme douce de certification en lieu et place du titrage ait fait l’objet de critiques car elle n’empêche pas le retour des questions de pouvoir, il est évident qu’un nouveau paradigme a remplacé l’ancien. On est passé d’une logique de substitution (remplacer les droits coutumiers par des titres de propriétés individuels) à une logique d’adaptation graduelle des droits coutumiers. Cependant, l’écho récent des thèses de Hernando de Soto, qui prônent un lien direct entre le titre et le crédit, annonce-t-il le retour du paradigme orthodoxe ?

Arrivés à ce point, on ne peut manquer de se poser un certain nombre de questions. Que faut-il penser de politiques qui conduiraient à un retour de l’hétérogénéité des espaces géographiques, ceux qui seraient régis par le titre et le développement, ceux qui seraient régis par les droits coutumiers avec des formes de résurgence des “féodalités” locales, et, à travers cette distinction sommaire, à une plus grande variété de cas ? Faut-il préférer l’approche anglo-saxonne du Common law susceptible de mieux rendre compte des réalités locales et du faisceau des droits, à l’inverse de la conception française de la propriété du droit civil, trop exclusive ? Faut-il mettre en cause les opérateurs (agences, professionnels, ONG, etc) au motif que leur action n’est pas neutre ? Faut-il penser que les politiques systématiques comme celle des Plans Fonciers Ruraux que le Millenium challenge account se propose de diffuser en les finançant à des centaines d’exemplaires risquent d’échouer parce que les modalités techniques du contenant peuvent aboutir à négliger la qualité des contenus ?

Les contributions du volume apportent une réponse non dogmatique à ces questions, dans la mesure où les différents articles n’apportent pas la même réponse ou le même niveau de réponse aux questions posées, ce qui justifie l’axe des pratiques locales qui sous-tend le livre. Si les bilans concernant l’Afrique de l’Ouest sont prudents et réservés, voire critiques (Ph. Lavigne Delville sur les PFR ; J.-P. Chauveau sur la Côte d’Ivoire ; B. Tallet sur le Burkina Faso ; H. Edja et P.-Y. Le Meur sur le Bénin), d’autres, concernant l’Éthiopie (K. Deininger, D. A. Ali, S. Holden et J. Zevenbergen) et Madagascar (A. Teyssier, R. A. Ratsialonana, R. Razafindralambo, Y. Razafindrakoto),  font le constat qu’une politique de formalisation des droits à faible coût par la certification foncière est possible sans pour cela brader des principes de fond.

Revient cependant comme un leit-motiv l’enchâssement des politiques foncières dans les enjeux de pouvoir et les politiques publiques, ce qu’un des articles sur le Mexique nomme « l’économie très politique » des programmes de titularisation foncière (E. Léonard). Les politiques foncières servent, par exemple, à orienter d’autres politiques publiques (exemple du Pérou étudié par E. Mesclier).

Les quatre contributions sur le Mexique forment un dossier de près de 150 pages particulièrement intéressant pour illustrer le décalage existant entre les aspects formels des politiques foncières et agraires et la réalité des pratiques locales. Les auteurs ont choisi de mettre l’institution de l’ejido au centre de leur enquête, afin de mesurer les vicissitudes historiques de la politique foncière au XXe s, et d’évaluer les variations locales existant sur le terrain. On sait que l’ejido est une collectivité qui a reçu une dotation foncière et qui donne l’usufruit des terres à ses membres. E. Bouquet et J.-P. Colin présentent le cadre institutionnel formel de la politique foncière de réforme agraire puis de « réforme de la réforme » à partir de 1992, laquelle ouvre sur une importante phase de certification (PROCEDE : Programa de certificación de derechos ejidales). E. Bouquet envisage ensuite la question institutionnelle sous l’angle du marché foncier, puisqu’on sait que la réforme agraire entre 1917 et 1992 avait interdit la vente des terres ejidales, ce qui n’a pas empêché l’existence d’un marché de fait. Depuis 1992, c’est surtout le marché informel qui importe. E. Léonard étudie le programme de titularisation foncière dans les Tuxtlas, zone située au sud-est de Veracruz, et constate que l’institution de l’ejido conserve un rôle central expliquant le “dédain massif” des ejidatatrios pour la propriété privée. Enfin, E. Velázquez étudie le processus de certification dans une zone indienne, en mettant en évidence le rôle de la politique locale et la réappropriation des opérations de délimitation par les populations locales, ne laissant aux agences gouvernementales qu’un rôle de validation.

Dans un article à visée nettement épistémologique, Philippe Lavigne Delville propose une réflexion sur les Plans Fonciers Ruraux de l’Afrique de l’Ouest en termes de « récits de politique publique ». Il observe que trois récits peuvent théoriquement sous-tendre la réalisation d’un PFR. Le premier est celui de l’enregistrement des terres et de la délivrance de titres, qui, si on le privilégie dans l’espoir de favoriser le marché foncier et la sécurisation du crédit, tire le PFR du côté du plan, de l’identification du ou des propriétaires en termes réducteurs parce que privilégiant les agriculteurs et les chefs de lignages et défavorisant les autres (éleveurs, bûcherons, chasseurs, etc.). Le second récit est celui de la reconnaissance des faisceaux de droits, ce qui conduit à délaisser l’approche topographique et planimétrique au profit d’une connaissance de la gamme très ouverte des maîtrises foncières et d’usage et donc à refuser de les réduire en termes de “propriété privée”, même si on prétend que celle-ci est coutumière. Un troisième récit, émergent, est celui qui souhaiterait construire des articulations entre légitimité, légalité et pratiques, en se fondant sur le concept de sécurisation foncière, et en mettant les pratiques de régulation au cœur de la gestion du projet.

Or, selon la façon dont on s’y prend pendant la mise en œuvre, on peut tirer le projet de PFR dans l’un ou l’autre sens, ou réaliser des compromis plus ou moins cohérents. Philippe Lavigne Delville observe que les pratiques dans les pays africains francophones tendent à privilégier le premier des récits, parce qu’il permet de passer de l’oralité à l’écrit, parce que la cartographie des droits impose la fixation de limites matérielles et parce qu’on attend de cette procédure de bornage une réduction des tensions. Selon lui, on toucherait à une caractéristique des pays francophones, c’est-à-dire à l’impossibilité de penser les droits emboîtés et les interdépendances, au profit d’une pensée par juxtaposition d’espaces privés et publics indépendants entre eux. Cette limite serait due à la culture juridique fondée sur le droit romain, alors que la culture du common law permet de conceptualiser la superposition des droits.

 

 

(G. Chouquer, 2011)


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